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践行理想的力量—2012年公众参与环境保护回眸

时间:2012-12-22 12:29:05  来源:中国环境报第3版  作者:记者 陈媛媛  浏览次数:

    每一位热爱环保事业的人,都有一个共同的愿望,那就是让我们生活的地球拥有碧水蓝天。
  在即将过去的2012年,环境问题依然形势逼人。连续发生的多起群体性事件,让人们对公众参与环境保护究竟是前进还是后退产生了疑问。而政府接连颁布的新政,环保志愿者高涨的热情,民间组织务实的行动,又传递出向上的正能量。
  那么,我们该如何评价这一年的功过得失呢?现实与理想还相差多远?也许我们可以从公众权利和义务的角度入手,梳理出大致的脉络。


    政府和社会积极推进信息公开,公众获取信息仍面临一定障碍
    我要的信息你能公开吗?


  2012年2月,兰州市民邢女士从报上刊登的某一示范项目环评公告中发现,这份环评公示存在着无简本、期限短等问题,于是致函甘肃省环保厅。甘肃省环保厅迅速回应,做出重新考评、规范公众参与公示的要求。
  评估专家在重新考评中发现,此项目环境影响评价报告书存在对环境隐患分析不够全面和充分,且公众参与的范围较小,缺乏代表性等缺陷。甘肃省环保厅对这一项目下达了暂缓评估的通知。
  邢女士所反映的建设项目环评公示和公众参与的问题,很多地方均不同程度存在。
  什邡钼铜项目从立项到审批通过至少两年时间,但是直到开工仪式的新闻报道后,大部分居民才知道它的存在;启东排污入海项目历时更久,但相关民众称并未参与环评过程。
  因为一些项目环评公示的内容存在不规范、不清楚、公示期限不够等问题,未能让公众充分了解相关信息、参与项目评价,所以公众对项目环评中的信息公开和公众参与方面存在的问题表达出诸多不满,在有些地区,甚至引发群体性事件。
  “环保最主要的障碍是缺乏动力,公众参与是推动环保的动力之源,保障公众参与的前提是知情。”民间环保组织曾多次发出类似的呼吁。
  随着中国公众对环境信息的关注度日益提高,政府已经将环境保护信息公开作为政府信息公开的8个重点领域之一,在环境影响评价审批、建设项目竣工环保验收、重点行业和企业上市环保核查等方面推进信息公开。
  8月,环境保护部在北京举行的专门会议上强调:“要加强环境核查审批信息公开,着力推进信息主动公开”,并做出“从2012年9月1日起,环保部门在受理项目环境影响评价时,在官方网站上要公布项目环境影响报告书简本”的决定。专家认为,此举有助于进一步推进环境影响评价管理民主决策。
  由于我国相关法律规定较少,环境信息公开的约束性不强。因此,政府和企业在信息公开方面做得差强人意。
  这一点,公众可从民间环保组织的一些调查数据中窥斑见豹。2012年,公众环境研究中心联合多家民间环保组织发布了113个城市污染源监管信息公开状况(PITI)、城市空气质量信息公开指数(AQTI)。
  PITI指数显示,虽然近3年平均分在稳步提高,但40.14分的平均分,说明信息公开渠道还不够畅通,公开程度还无法令人满意。AQTI则显示,在社会各界的推动和环保部门的努力下,中国空气质量信息公开取得重要突破,北京、广州、上海等一批城市开始按照新的标准发布PM2.5等重要污染物监测数据,与国际先进水平的差距正在缩小。


  点评:


  政府全面及时主动地公开所掌握的环境信息,充分保障公众申请环境信息的权利;企业积极主动地公开自己的环境信息,履行自己的社会责任;公众获取与使用政府和企业环境信息,并将这些信息用于监督危害环境的行为。这些是设立信息公开制度所要达到的目标。
  从目前的情况看,我们要达到这一目标,还有相当长一段路要走。随着社会的进步,公民社会的发展,公开环境信息,建立一个透明参与的新兴环境治理机制,可以帮助我们有效应对所面临的环境挑战。

环境群体性事件频发,邻避运动愈演愈烈
  公众参与水平降低了?

 


  “什邡事件带了一个坏头,破坏了厦门PX项目和六里屯垃圾焚烧项目中,政府和公众努力营造的良性沟通对话的氛围。”一位长期研究社会公共管理的学者忧虑地说。
  2012年7月,和很多人一样,什邡高中毕业生小强走上街头,反对投资104亿元人民币的钼铜冶炼厂建设计划。原本“和平散步”的行动迅速升级为一场激烈的冲突。
  尽管最后当地政府顺应民意对项目紧急刹车,但是这一维权过程仍起到不好的示范作用。在接下来4个月的时间里,启东“王子纸业”公司排污入海项目、宁波镇海炼化一体化项目也接连引发环境群体性事件,并走着相似的发展路径,处理的过程及结果大致相同,或停建、或重新选址。
  “不闹不解决,小闹小解决、大闹大解决。”近来发生的环境群体性事件朝着令人担忧的方向上发展。这些重大建设项目都具有完备审批手续,也进行了相应环评公示,却在项目开工前被汹涌的民意拉下马来。为何公众会采取如此激烈的手段反对项目上马?公众的真正诉求是什么?


  点评:


  这些环境群体性事件背后的利益诉求非常复杂,除了公众要求有更高的环境权和健康权外,还牵扯到征地拆迁、农业损失、劳资纠纷等问题,环保充当了各种利益诉求的集中爆发点。从表面上看,公众对封闭的、不够有效透明的审批程序提出异议,本质上则是对缺乏外部有力监督、公共利益难以得到切实保护的担忧。
  只有公众参与环境决策的权利得到充分满足,才能一定程度地缓解环境与社会矛盾。因此,各级政府需要切实保护公众的参与权,引入民主协商机制,提升环境决策的科学性和公正性。
  近年来,各地意识到公众参与的重要性,积极创新公民参与环保的形式,比如圆桌会、陪审员、道歉书、点单式、联动化等形式,其目的在于吸引公众积极地参与到环境管理和公共决策中来。
  事实证明,合理有序的公众参与可以有效地缓解环境与社会的矛盾,推动环境保护事业发展。如果公众参与不足或者不当,就会带来很强烈的负面作用,对经济和社会造成损害。
  但是,对于涉及交通、电力和垃圾焚烧等城市基础设施建设和大型现代化工业企业的大项目,用民主协商的方式决定是否上马,会不会因为增加环境投入和加严法律规制将投资商吓跑?是否会因为一部分人“邻避”意识而被否决呢?会不会有人为争取赔偿而漫天要价?目前,还没有一个成功的案例能够消除一些地方政府的顾虑。就这些问题制定规则也应提上日程。


  点评:


  时间不等人。毕竟,29%——自1996年以来的环境群体性事件的年增速,是各级政府不得不面对的难题。

政务微博蓬勃发展,绿色选择倒逼企业整改
  谁能激发出公众正能量?

 
  2012年,微博继续大行其道。
  “你(们)有微博了吗?加关注吧!”这句话已不再是普通人最流行的网络问候语,而是一些政府官员见面时的问候语。
  新浪网发布的2012年上半年政务微博报告称,平均每天有100多家政务微博诞生。截至5月28日,通过新浪微博认证的环保部门官方微博共165个。其中,重庆、浙江、江苏、北京、广东5等省市环保部门微博数量领先。
  方便快捷传播消息、低成本宣传环保政策、不限地域普及环保知识、随时征集微博网友参加环保活动、了解网友对环保工作的看法和行为等,这些唾手可得的便利,促使得愈来愈多的环保部门开始利用这一新媒体平台。
  重庆市环保局宣教中心小敖负责管理政务微博的日常营运,他每天除了要发布信息,回复网民的疑问外,还会将网络投诉整理后,交给“12369”投诉中心。

 

    点评:


  微博问政可以帮助公众更好地行使监督批评权,让网民可以随时微评、分享,这种民意的公开表达是多方公众意见的集合,它扩大了对公众信息的选取面,打破了信息垄断,方便公民更为广泛地行使监督权。
  微博世界中,政府承受着公众监督的压力;在商海中,企业也同样承受着公众监督的压力。
  继2011年为IT业清污之后,国内42家民间环保组织组成的绿色选择联盟今年又发起为国内纺织业“祛毒”行动。民间环保组织希望通过消费者对大品牌商或零售商的绿色选择,最终撬动整个纺织业供应链去污。


  消费者用脚投票是最有力量的。


  这些污染信息经过媒体传播后,在社会上引起反响,公众发出“不买”宣言,政府部门也开始介入,对一些污染供应商进行处罚。最终,这些力量逐渐形成了合力。据悉,近50家中外纺织品牌中,已有近三分之一的企业做出了积极回应。
  这些污染企业要消除自己在民间环保组织制作“中国水污染地图”上的不良记录,必须请第三方机构对其污染治理情况进行审核。这一审核结果经过35家民间环保机构组成的“绿色选择联盟”集体认定后,不良记录最终从地图上消除。
  尽管清除过程十分艰难,但是,民间环保组织推动740余家企业开始重视环境责任,包括耐克等国际品牌在内的企业对他们存在的问题进行了说明,其中130多家供应商清除了污染记录。


  点评:


  事实证明,政府、公众和民间组织多方参与监督,可以有力地推动环境管理的进步,形成强大的社会意愿推动企业改善环境表现。2013年,如何发挥公众参与的力量,需要我们重新审视监督权的内涵。

 听证涉嫌走过场,反对意见表达受阻
  公众能行使否决权吗?

 
  2012年,绿色昆明负责人梅念蜀有一个愿望一直没能实现,那就是,在反对声居多的建设项目环评听证会后,公众的反对声能否真正改变决策。
  梅念蜀是很多人眼中的“听证达人”。每年都会参加四五场听证会,这些听证会大多是立法或环境行政处罚听证会,涉及民生的重大环境敏感项目听证会则几乎没有。在她的看来,她所参加的听证会都缺少激烈的辩论,更像政府部门的意见听取会。
  由绿色昆明发出的呼吁滇池水葫芦治污工程召开公众听证会的市民信,在投向相关部门后便石沉大海,公民个人申请启动听证程序并被政府采纳及启动的听证会少之又少。
  按照相关法律规定,建设项目环评过程中,需要进行两次公示,填写公众参与调查表,以及可选择性举办的座谈会、论证会、听证会等,这些公众参与的程序究竟有没有做到位?为何公众反对意见最后总是被过滤掉?公众反对真能改变环境决策吗?这些疑问一直困扰着她,也困扰着很多人。
  听证会要解决的是使决策者、立法者明了到底有多少种主张,到底有多少证据是在决策、立法前需要知道的,而不是持一种主张的人在总人口中所占的比率。听证本身并不能代替决策。
  为何频频出现一致赞成的听证会?流传于坊间的反对声为何难现听证会?几分钟发言能否充分表达?公众否决权能得到尊重吗?环保听证会作为公民参与社会事务的形式之一,由于程序不够科学严谨,公众参与流于形式,客观上还无法成为公众维护自身利益的平台。环评听证会所暴露出的问题,比较客观地反映出当前公民参与社会事务的困境。


  点评:
  科学决策和民主决策缺一不可。政府在召开专家咨询会的过程中,面对富有争议的问题,往往会采纳大多数人的意见,听证会也应该如此。项目在立项过程中,应该采用最高标准进行建设和运行,弄清楚项目到底会对人体健康造成什么影响。在此基础上,用诚恳的态度,听取公众意见,做好沟通说服工作,以及对利益相关人的补偿工作。经过一定的博弈后,双方可以实现共赢。
  救济手段单一,相关制度不完备
  司法力量如何保护环境权?

  1月10日,我国第一例环境信息公开公益诉讼案件在贵州省清镇市人民法院环境保护法庭依法审结。法院当庭依法判决被告修文县环保局于判决生效之日起10日内,按原告中华环保联合会的要求,向其公开贵州好一多乳业股份有限公司的相关环境信息。
  这让同为民间组织的自然之友公众参与议题负责人常成很是振奋。但是这种兴奋只维持了短短4个月的时间。在迈出“草根NGO环境公益诉讼案”成功立案的第一步后,自然之友被700万的生态环境损害鉴定费用的报价困在了原地。
  在云南铬污染事件中,民间环保组织自然之友成功地向污染企业提起诉讼。
  自然之友希望通过诉讼,以更具效力的法律判决,而非行政命令的方式,推动解决肇事企业污染后的赔偿问题。
  要求被告赔偿因铬渣污染造成的环境损失,必须提供污染范围、污染程度,以及污染造成经济损失的具体金额。这些,都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方机构做出鉴定。
  而具备司法评估资质的机构提出的报价是700万元,完全超出了自然之友的承受能力。“可能对外界来说,这个案子能立案已经成功了。如果停留在形式意义上的成功,我们心有不甘。”常成说。


  点评:
  当环境权益受到侵害后,完善的司法救济制度,是公众维护自身权益的最后一道防线。面对政府行政不作为,公民应能提起行政复议或者是行政诉讼;一些企业傲慢地侵犯公民公共权益而不自省,公民应能提起公益诉讼。但是,这些理所应当的维权行动却步履艰难,常常遭遇立案难、取证难,更不要说胜诉了。
  尽管有如此多的困难,但是我们更应该看到,发展的中国需要更多的社会组织和公民挺身而出捍卫公共利益,飞速向前的时代也必能催发更多人的权利意识。环境公益诉讼不会一帆风顺,但只要公民精神不老,建设美好家园的脚步就不会停止。

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